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調研報告

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關于建立防范返貧機制 鞏固脫貧攻堅成果的調研報告

時間:2019-10-29     發布人:安徽省工商聯    

習近平總書記強調,“防止返貧和繼續攻堅同樣重要,已經摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶,要繼續鞏固,增強‘造血’功能,建立健全穩定脫貧長效機制”。當前阜陽市已進入脫貧攻堅的關鍵階段,成果來之不易,要奪取脫貧攻堅全面勝利,防返貧、穩脫貧尤為重要。為更好助力全市脫貧攻堅提質增效,由聶磊主席帶領的專題調研組,緊扣“建立防范返貧機制,鞏固脫貧攻堅成果”主題,先后到部分縣市區和省內有關縣市調研考察,多次召開座談研討會,組織開展多層次聯動調研和相關子課題調研,廣泛聽取意見建議?,F將有關情況報告如下:

一、總體情況

近年來,阜陽市委、市政府以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局,把脫貧攻堅作為底線工作任務和首位工作安排,以前所未有的重視程度和精力投入,攻堅克難,已完成243612戶710675人脫貧任務,貧困發生率由12.8%降至3.39%,成果顯著。(見圖1)

 

 

 

 

 

堅持精準施策,提升脫貧質量,加強返貧治理。全市共有返貧人口108戶343人,其中2015年返貧2戶4人;2016年返貧75戶224人,2017年返貧31戶115人,2018年無返貧人口,返貧現象有效遏制。

二、存在的主要問題

全市鞏固脫貧攻堅成果、防范返貧取得了突出成效,但面對“2020年之前,扶貧工作由全面推進向深度貧困攻堅轉變,從注重減貧速度向提高質量轉變”的形勢,帶著對“后2020”時代一些現實問題的思考,調研組通過實地調研發現,在防范返貧、防止貧困新增、提高脫貧質量環節,我市脫貧攻堅工作還存在著一些問題和薄弱環節。

(一)關注因病因殘返貧致貧群體方面

1.我市返貧戶中因病因殘返貧比例較高。返貧原因主要包括因病、因殘、缺勞力、缺資金等,主要集中在因病因殘,尤其是因病。全市108戶返貧人口中,因病返貧76戶,因殘返貧14戶,占全部返貧人口的83.3%。(見圖2)

2.我市新增貧困戶因病因殘致貧占比較大。2018年動態調整,全市共新增貧困戶1790戶5540人,其中因病致貧1367戶4328人,因殘致貧212戶649人,占新增貧困戶總數的88.2%。(見圖3)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(圖2:全市返貧人口返貧原因示意圖)   (圖3:2018年全市新增貧困戶致貧原因示意圖)

(二)提升脫貧質量方面

1.部分幫扶措施穩脫貧效益沒有充分發揮。部分到戶特色種養產業項目規模較??;部分項目可持續性差,有的貧困戶僅為獲得產業補助而申報。雖然我市針對貧困家庭開展大規模多頻次的職業技能培訓,但實用性和針對性還不夠強,培訓方式內容不夠豐富,貧困人口參加培訓的積極性不高。金融扶貧政策效益未有效發揮。以合作經營分紅模式給予貸款貧困戶每年約3500元共計三年的收益,雖較為穩定,但深層次上仍是幫扶的“單項傳導”。

2.重質量、看長遠的觀念還未完全樹立。個別地區未跟上脫貧攻堅工作新形勢,在政策宣傳和落實上,仍以完成任務為出發點和落腳點,政策設置和實施注重短期效應,在收入達線上做文章,還未真正向注重脫貧質量效益轉變,一旦標準設置發生變化,脫貧質量就會受到影響。

(三)強化產業基礎方面

1.產業導向不夠明晰。當前扶貧產業發展缺乏統一規劃,存在完成任務的突擊式發展現象,有的地方不知道發展什么產業,扶貧產業選擇難、發展難;政策差異化水平低,產業資金導向性不足,有的貧困村之間的產業發展結構較為雷同,后續市場競爭、經營風險加??;有的農業產業項目對產業融合功能和帶動效應評估研究不足,發展單向性明顯,在遇到困難時轉向困難,風險較大。

2.利益聯結不夠緊密。我市新型農業經營主體蓬勃發展,全市參與帶動貧困村、貧困戶的新型農業經營主體8424個,帶動貧困村516個、貧困戶26.5萬戶,是脫貧攻堅的有力力量。但目前利益聯結大多方式簡單,真正采取股份制或股份合作制,將貧困戶利益與新型農業經營主體利益緊密連接在一起的,所占比例并不高。有的新型農業經營主體怕擔風險,對貧困戶能力無信心,積極性不高。部分經營主體只看中各類政府補助資金,沒有形成真正可以帶動貧困戶發展增收的機制。

3.扶貧車間有待完善。運營的就業扶貧車間多以微型企業為主,實力不強,個別企業季節性用工較為明顯,帶貧效果不穩定。個別鄉鎮、行政村引入企業把關不嚴,企業質量不高,甚至存在部分企業拖欠工人工資等問題。部分縣市區就業扶貧車間管理、運營統籌不力、責任不明,后續服務無保障,一方面部分扶貧車間無法運營、資源閑置,另一方面部分有發展需要的企業入住無門。

(四)健全政策保障體系方面

1.政策銜接謀劃尚未明確。當前只明確“攻堅期”即到2020年,享受政策不變,對一些關鍵政策的銜接謀劃尚未明確,如健康脫貧、教育扶貧等政策。我市因病返貧貧困戶大多為2014、2015年脫貧戶,他們不享受“351”“180”健康脫貧政策,而今年度返貧零發生的主要原因得益于“351”“180”政策的有效實施,由此說明健康脫貧兜底政策的重要性。如果攻堅期后關鍵政策退出,返貧風險將會加劇,這也是基層干部和患大病的貧困群眾的最大憂慮。

2.對邊緣群體政策覆蓋面不夠。構建防范返貧機制,鞏固脫貧攻堅成果,需要格外關注和重視的不僅僅是已經脫貧的貧困戶,還有隨時可能因為各種原因而陷入貧困狀態的邊緣群體。這些邊緣群體由于其未能滿足相關的扶貧標準而未被納入貧困戶群體,一方面,他們相對于普通村民而言,生活條件和身體狀況較差;另一方面,由于他們無法享受相關扶貧政策,實際生活狀況可能會比享受政策優惠的貧困戶群體差,抗風險能力弱、致貧風險高。

3.保障水平有待提升。作為阻斷因病返貧、因病致貧的關鍵,健康政策保障水平仍有待提高。如附件中,各縣市區都出臺了針對2014、2015年脫貧戶和非貧困戶的相關政策,但標準不一,保障水平與患病群眾的期盼和需求仍有一定差距。

(五)激發內生動力方面

1.部分貧困主體參與度不夠。當前,脫貧攻堅是最大的政治,各級黨政部門為了打好脫貧攻堅戰投入了大量的人力物力財力,貧困戶物質生活水平有了較大提高。扶貧重心本是讓大部分貧困戶更好地利用扶貧資源進行自身能力和思想重塑,但是在脫貧攻堅過程中,少數貧困群眾缺乏參與性、主動性和積極性,出現了安貧心理和被動扶貧現象。

2.思想陋習急需破除。個別貧困戶依賴思想嚴重,遇到困難首先考慮的不是通過自身努力去解決問題,而是先看政府、村委會甚至社會力量能夠解決多少,一旦外力減少,較容易導致返貧。個別貧困戶在獲得利益時的“炫耀”狀態,不但在貧困戶中造成了不良的影響,也使非貧困戶產生了不平衡心理,成為觸發農村社會其他矛盾新的沖突源。皖北地區特有的分戶致貧現象突出,在從眾心理影響下,一些貧困戶子女不愿履行贍養義務,把贍養責任推給政府和村組織;一些父母不履行法定撫養義務,造成困境兒童現象凸顯。此外,以群眾滿意度為首位的考核體系和考核指標設計,在某種程度上助長了“等靠要”思想的滋生。

3.村級組織保障能力有待加強。當前,村級組織在扶貧攻堅中發揮了重要作用,基層干部為脫貧攻堅工作付出了巨大努力,成績和精神都值得肯定。但另一方面,面對高度責任和強度工作考驗,部分村組織軟弱渙散等短板問題暴露明顯,有的出現能力危機,不會干、效率低;有的擔當不足,不想干、“往后站”,沒有發揮應有的組織合力和戰斗堡壘作用。由于待遇低、壓力大等,后備干部流失率、流動率高。集體經濟組織保障能力偏弱,自營收入比重不高,內生增收能力不強,村級光伏收益、集體資產拍賣、租賃收入占村級集體經濟收入的絕大部分,收入渠道較為單一。

三、對策建議

“限時脫貧不是暫時脫貧”。進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的決勝期,建立防范返貧機制,鞏固脫貧攻堅成果,應把提高脫貧質量放在首位,實現脫貧與防范返貧相結合、當前與長遠相結合,抓住脫貧攻堅期難得的政策紅利,打好“組合拳”,以脫貧促發展,以發展惠民生,為鄉村振興做好鋪墊,為“后2020”時代未雨綢繆。

(一)預警監測,分級管理,強化先期預防

1.建立預警監測“扶貧云”平臺。系統設計脫貧人口返貧風險預警指標體系,通過采集整合脫貧對象的健康醫療、教育等生產生活數據以及社會災害數據等數據源,實現對已脫貧對象的持續跟蹤監測,進行綜合建模評估,對即將達到返貧條件的已脫貧對象進行預警。適應精準解決因病致貧返貧的需要,將衛生與扶貧信息在大數據平臺上進行有效對接,做到“衛生云”和“扶貧云”互聯互通、資源共享,及時監測因病致貧、因病返貧群眾的健康動態以及醫療費用支出情況等數據,逐步形成患病群眾的病情信息和治療情況在線隨時可查詢、可追蹤。

2.建立風險防范機制。建議組織有關部門、基層黨組織和社會評價機構加強扶貧領域風險防控研究,對可能出現的返貧風險進行分類,著重建立產業發展風險防控機制、扶貧小額信貸風險補償機制、農業保險服務機制、脫貧戶返貧風險防范機制等,形成風險防控目錄,建立返貧風險防控臺賬,對脫貧人群的抗風險能力進行分類,細化責任目標,建立風險防控應急預案。

3.建立“三級風險、三色管理”的防控體系。借鑒外地經驗,對脫貧戶實行三級風險防控。根據脫貧戶現有的產業、就業及家庭收支狀況,綜合判斷其脫貧的穩定性,劃分三類返貧風險等級:極易返貧戶、容易返貧戶、不易返貧戶。按照風險級別高低,在臺賬建立過程中分別實行紅色、橙色、藍色三色服務管理。對于一級風險戶,在措施上以“幫”為主,逐步由“幫”向“扶”過渡,重點在發展上扶持;二級風險戶在措施上以“扶”為主,逐步由“扶”向“引(引導)”過渡,重點在能力上扶智;三級風險戶在措施上以“引”為主,逐步由“引”向“送”過渡,重點在思想上扶志。

(二)政策先行,長效銜接,織密保障網絡

1.提前謀劃銜接項。把推動脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機結合起來,探索長效機制。一是提前謀劃關鍵政策2020年后的銜接事項。盡早研究“351”“180”健康脫貧等政策在2020年后的銜接問題,跟蹤評估政策效果,及時調整政策措施。二是繼續完善重點領域部分政策。處理好教育、產業等政策短期與長期的銜接,當前應守住底線攻克2020年全面脫貧的目標,長期則需警惕“懸崖現象”,防止政策原因引起的返貧問題。三是打好政策補丁,加強對邊緣人群的優惠政策體系設計,系統摸排邊緣人群,精準分類,精準施策,防止新的貧困現象發生。

2.完善兜底保障。健全特困人員兜底保障機制,加大集中供養力度,加強農村特困人員供養服務機構建設和管理,提高農村特困人員特別是精神殘疾、智力殘疾、癱瘓半癱瘓等重癥對象的集中供養率和供養水平。完善社會福利制度,健全農村留守兒童、老年人關愛服務體系,加強農村留守兒童和困境兒童基本信息動態管理,健全救助保護機制。進一步完善臨時救助制度,細化臨時救助對象認定辦法、救助標準和救助程序,及時兜住困難群眾生活底線?! ?/span>

3.強化醫療保障。一是構建多層次“因病致貧返貧”治理體系。以醫療救助制度為基礎,新農合制度為主干,醫療大病保險和疾病應急救助為補充,引入商業健康保險和慈善救助為再補充,加強銜接,形成醫療保障合力。二是針對各縣市區標準不一的現狀,建議由市級層面出臺指導意見,規范統一各縣市區非貧困人口省內就醫保障標準;建立重特大疾病省外就醫保障政策,對按規定程序進行轉診的貧困人口、非貧困人口省外就醫給予及時救助;參照“351”“180”一站式結算模式,在市域范圍內實現非貧困人口醫療保障政策一站式結算。三是開展精準康復工程。擴大基本醫療保險支付的醫療康復項目和臨床治療相關輔助器具范圍,將殘疾兒童康復訓練、輔助器具適配等納入醫療保障范圍。

4.探索完善“精準扶貧綜合保險”模式。探索完善以綜合保險項目向貧困人口提供全方位保障的精準扶貧新模式,結合實際,試點推廣。由政府主導、保險運作,建立風險分散、風險轉移的制度性安排,將產業脫貧、健康脫貧、金融扶貧、社會扶貧有機結合,針對貧困人口農業生產、財產安全、意外傷害、疾病住院等風險提供綜合保障。通過保險介入政府扶貧救助領域,增強專業服務力量,強化救助針對性,拓寬保障覆蓋面,填補貧困人口省外就醫保障等扶貧政策“真空地帶”,著重化解造成返貧和影響脫貧的各類風險。

(三)產業為基,利益聯結,激發發展動能

1.健全利益聯結機制。一是完善“主體+農戶”模式。鼓勵新型農業經營主體通過土地托管、牲畜托養、土地經營權股份合作等方式,扶持貧困人口就業。二是完善“主體+集體經濟+農戶”模式。探索財政專項扶貧資金和涉農資金及形成的資產折股量化改革。三是完善“集體經濟+農戶”模式。實踐“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革,將農村集體經營性資產以股份或者份額的形式量化到本集體成員,探索設立“公益股”“扶貧股”等,發展多種形式的股份合作,在“耕者有其田”的基礎上,實現“耕者有其股”。

2.推進扶貧車間對標升級。一是做好招商。督導各縣市區立足當地資源優勢、產業基礎、交通區位、人力資源等實際情況,加大招商引資力度,把好“入口關”。二是做好提升。進一步明確建設目標、建設標準和資產收益,統籌做好供電、供水、排水、道路等相關配套設施建設。三是做好服務。加強統籌管理和后續服務保障,建立資源配置優化機制,為閑置的扶貧車間及時引入新項目,實施“騰籠換鳥”,提升運營質量。四是做好結合。加強運營項目與本地資源的結合,線上與線下結合,在完善加工車間的同時,探索種植車間、養殖車間等新模式。

3.建立健全產業扶貧支撐保障體系。撬動“金融+”普惠扶貧新動能,建立健全扶貧小額信貸的保險機制和風險補償機制。加快打造一支掌握現代農業科技和懂現代經營管理的新型職工農民隊伍。加大對優秀返鄉農民工創業的支持力度,根據實際,對農民工創業者給予政策性貸款授信;完善創業孵化基地和服務平臺,為返鄉農民工創業提供各類服務。發揮企業家在產業脫貧攻堅的主力軍作用,鼓勵企業家主動融入脫貧攻堅大局。

(四)建強組織,內部挖潛,提升抗貧能力

1.加強基層組織治理能力建設。發揮黨建在促脫貧攻堅、促鄉村振興工作中的引領作用,切實重視和加強基層黨建,凝聚基層組織發展共識。選好配強村“兩委”班子,在脫貧攻堅、鄉村振興中錘煉本領。實施“鄉村能人培育計劃”,加強對村“兩委”班子后備干部的挖掘和培養。適時提高基層干部待遇,逐步改善基層干部工作生活條件。

2.加強貧困主體就業能力建設。合理設計開發護校、護醫、養老護理等就業扶貧公益專崗。開展農村產業發展急需的生態特色種養殖技術等實用技術培訓,抓住當前家政服務、養老服務、病患陪護服務和社區照料服務等家庭服務業需求量大的契機,加強定向培訓。有效整合政府部門的技能培訓項目資源,統一項目資金使用管理。創新培訓方式,把服務平臺前移,將教學設備及培訓課堂搬到農家、田間地頭、工廠車間。

3.加強鄉村教育體系建設。重視基礎教育,斬斷貧困代際傳遞的鏈條;鼓勵貧困家庭子女接受職業教育,貫徹“獎、助、貸、勤、補、免”的職業教育學生資助體系。探索建立“院校+企業+貧困戶”模式,把貧困家庭勞動力培養成掌握實用技術的人才。實施“精準扶貧人才工程”,組建培養發展農村經濟社會事業的人才隊伍,到基層開展技術承包、指導和服務。

(五)思想重塑,協同參與,阻斷“貧困文化”

1.用思想引領扶“志”。一是積極發揮貧困群眾的主體作用,注重回應貧困群眾發展意愿、潛力、訴求,使脫貧攻堅各項工作決策更接地氣、更體現民意;在村級基礎設施項目建設、村務管理和村域治理中,盡可能地讓有一定能力的貧困群眾參與。二是建立雙向激勵機制。建立鼓勵優先脫貧的正向激勵機制,形成示范效應;建立反向約束機制,讓不愿脫貧的貧困戶明白政策底線,反向催動其脫貧。三是強化教育引導,及時疏導群眾思想認識偏差,正確處理好脫貧攻堅中出現的新矛盾。

2.用優秀文化修“德”。開展移風易俗行動,大力推行“四會一約”。強化法治扶貧宣傳,配合政策引導、道德規范,督促分戶子女積極履行贍養義務。推進村民誠信體系建設,將村民誠信程度與合作社分紅、社會事務辦理、生產經營等聯系起來,引導其樹立正確價值觀念。開展文明評選活動,設置光榮榜、曝光臺,向不良風氣“亮劍”,傳播道德能量,糾正公德缺失,讓道德精神成為激勵貧困群眾自立自強、自信自堅、脫貧致富的強大動力。

3.用文明風尚促“變”。推進農村“三大革命”,加快美麗鄉村建設,持續改善農村人居環境。繼續加強水電路網等基礎設施建設,著力強化農業水利設施建設,改善農業生產條件。把好規劃設計關、標準質量關、地方特色關,把基礎設施建設納入鄉村整體規劃,破除農村項目建設的盲目性和隨意性;加強對基礎設施建設資金的監管,對工程建設的監督。引領貧困群眾破除傳統陋習,改變不良的衛生習慣、喪葬習慣、婚慶習慣、建房習慣等,樹立文明新風,推動“自我變革”。

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